颁发拆迁许可证的主体

根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，实施拆迁许可的主体是房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门。根据《行政许可法》第二条的规定，颁发拆迁许可证的主体应当是行政机关。目前许多拆迁管理部门属于自收自支或者部分收支的事业单位，经营与管理共存，严重影响公正执法。解决拆迁管理部门政企不分是完善拆迁制度的重要内容之一。

一、拆迁管理部门的定位

从我国目前实际情况来看，很多拆迁管理部门属于事业单位。事业单位是我国的现状，据统计，目前我国的事业单位处于非政府与“二政府”、企业与准企业、非赢利与变相赢利状态。在我国，事业单位提供了大量的就业机会，并为政府和企业分担了巨大的社会负担。大量事业单位代行部分政府职能，造成政府职能范围的混乱，导致宏观调控乏力，行政效率降低，政府机构膨胀，财政负担加重。由于事业单位分别附属于不同的政府机构，从而造成了不同程度的行政性垄断，导致市场分割和资源浪费。

作为事业单位的拆迁管理部门具有双重职能：经营职能和管理职能，这两种职能常常交织在一起而被滥用。根据1998年10月25日国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，具有行政管理权的事业单位，县、市人民政府就能批准成立，而设立新的行政机构要经过省级人民政府批准。省级人民政府基于目前机构改革、人员压缩等原因，一般不会批准设立新的行政机关。因此，相对而言地方政府建立拆迁中心、拆迁办等事业单位是较容易的事。在我国大多数事业单位有两只手：一只手具有管理权，一手具有经营权。在实践中，往往拆迁公司和拆迁管理部门是一套人马两块牌子。《焦点访谈》报道过的内蒙古某拆迁管理部门，同时也是拆迁公司，规定该辖区内的所有拆迁项目都由该公司操作。这样，拆迁利益者和管理者合二为一了。管理者滥用权力、执法不公是必然的结果。

拆迁管理部门拥有颁发拆迁许可证、补偿裁决等公共权力，作为事业单位的拆迁管理部门在拥有这个公权力同时，可能运用这种公共权力经营、谋私利。目前，事业单位性质的拆迁管理部门颁发拆迁许可证仍是一普遍问题，国家人事部、建设部也在积极想办法解决这个问题。

二、拆迁办的法律地位

实践中，对拆迁办能否颁发拆迁许可证的认识也比较混乱。这个问题涉及到拆迁办的法律地位，从全国范围来看，同样叫拆迁办，有些具有执法权；有些就属于内设机构，不具有独立执法权。比如广州市国土规划房管局设有一个拆迁办，该拆迁办就没有颁发拆迁许可的权利，它只是一个工作机构，最后署名盖章的是广州市国土规划房管局。有些拆迁办属于独立的机关法人因而具有拆迁管理职能，当然可以颁发拆迁许可。因此，拆迁办能否颁发拆迁许可证，关键要看其是内设机构还是机关法人。

三、开发区管委会内设机构无权颁发拆迁许可证

开发区管委会属于人民政府的派出机构，是否具有行政执法的主体资格取决于地方人大是否立法授予开发区管理委员会职权。开发区管委会在授权的范围之内行使职权属于合法行为，但开发区管委会下设的所谓“行政机关”不具有独立执法权，所以开发区的拆迁管理部门不能以自己的名义颁发拆迁许可证，因为它是内设机构，只能接受所在地的拆迁管理部门的委托从事具体工作，以所在地的拆迁管理部门的名义行使拆迁管理职权。

四、土地储备中心作为拆迁人取得拆迁许可证的违法性

土地储备制度的本意是土地储备中心按照法律规定的程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储备以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制和行为。世界上许多国家将土地储备机制称为“土地银行”1，并已在世界普遍采用。土地储备在我国起步较晚但发展较快。从上海、深圳、杭州、青岛等城市的初步运作看，这项工作已经成为城市政府调控土地市场，优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值的重要举措，在一些城市的实际操作中获得了成功[1]。同时也有许多地方的土地储备中心，通过土地储备制度实现“土地财政”目的，其实质上起到了政府倒卖土地的作用。

在现行的《城市房屋拆迁管理条例》模式下，土地储备中心作为拆迁人取得拆迁许可证的违法性是毋庸置疑的，因为，它必然不具备颁发拆迁许可证的第一个条件。[2]此时没有明确具体现实的项目。因此，以土地储备中心作为拆迁人不应当颁发拆迁许可证。然而，在实践中仍是普遍存在的。设立土地储备制度的初衷，是利用政府资金的优势，采取低价收购、高价出售，运用市场价格杠杆达到平抑土地市场价格的目的。应当说土地储备的土地来源包括依法没收的土地、收回已经完成划拨使命的土地、依法收购的土地等。然而，地方政府为牟取土地利益最大化，在法定土地储备资源枯竭之后，就开始通过拆迁取得土地。土地储备中心作为拆迁人应当受到公权力干预。