土地征收纠纷独立裁决的思考

    在土地征收方面，发达国家或地区较我国更早完成城市化，土地征收争议裁决制度也较为成熟，有许多经验可以借鉴。
　　英国针对土地争议设立了专门的裁决机构――土地裁判所（又名土地法庭）,其既不属于司法机关,也不属于行政机关,是具有中立性的准司法裁决机关。英国土地裁判所的优越性体现在超然的地位、裁决人员的专业性以及便捷独特的程序。美国先由当事人双方平等协商，进行价格邀约与反要约，土地所有人如果不满意补偿标准或者不服征地行为则由法院处理，涉及实质补偿部分由法院的人民陪审团裁决。日本与韩国是由征用土地委员会裁决，如不服则由法院判决。台湾由标准地价评审委员会审理裁决。香港由土地审裁处裁决。法国由土地征用裁判所审理裁决。加拿大由补偿委员会裁定，不服可向法院上诉。瑞典由土地法院审理裁决。德国、意大利、澳大利亚、巴西及印度由司法机关审理裁决。
　　总的来说，西方发达国家和一些后发达国家在土地征收纠纷的处理上进行了周密的程序设计，形成了较为完善的救济制度。当然，这些制度中也存在一些不足，比如专门裁决机构做出的裁定多为终局裁定，缺乏再行救济的保障。但是这些制度的优越性是主要的，其优越性包括：第一，设立了一些专门的机构进行专业性审理和裁决，如土地法院、土地裁判所、土地争议委员会、土地审裁处以及标准地价评审委员会等等；第二，独立性得到了保证，较好地排除了行政力量的干预；第三，各种解决机制包括法院都对针对补偿的合理性进行审理和裁决，而我国《行政诉讼法》等法律对补偿合理性采取了规避的态度；第四，法院审理的审级高，如马来西亚由高等法院审理，澳大利亚可上诉到联邦法院；第五，征地补偿多作为民事案件而非行政案件来受理。这些优越性为完善我国被征地农民救济制度，建构合理的征地纠纷解决机制提供了有益的借鉴。
　　在借鉴它山之石的基础上，我们思考了一些相关的具体建议。
　　
　　改革现行土地征收制度
　　
　　我国改革土地征收制度甚至整个行政征收制度是具有可行性的，主要措施有如下几点：
　　（1）完善立法。国家立法机关可以制定一部完整的《行政征收法》，或者退一步制定《土地征收征用及房屋拆迁法》，将涉及土地资源的征收征用以及城乡建筑物拆迁全部纳入一部系统的法律之中。在这部法律中要对被征地集体组织和农民的救济程序进行专门规定，做到有法可依。
　　（2）修正现有征收程序。应当明确确定先补偿后征收制度，规定将获得被征地集体和符合法定比例（如2/3）的被征地农民书面同意的安置与补偿方案文件作为征收报批材料，同时要明确规定补偿的完成是征收决定的生效要件。当然紧急情况的征用无需严格的程序（但征用不触及所有权，仅是使用权暂时转移）。至于涉及到漫天要价的“钉子户”问题，其实一些制度已经能够解决，比如达到同一宗土地2/3以上被征地农民满意这个标准，那么就可以征收，当然这还涉及到土地价格评估制度的完善。
　　（3）明确政府定位。政府的多重身份如何转变，如何确保被征地农民在土地行政案件中能与政府处于相对平等的地位至关重要。政府既然是征地的发起人、审批人，又是补偿人，还是土地出让的受益人，在当前一级市场由政府掌握的情况下，那么最可行的就是让政府安心做运动员，放弃裁判员的身份。即土地征收行政争议，特别是补偿安置争议不再由政府裁决，而应把这权力给予中立的社会组织或者由法院来裁决。
　　（4）保障被征地农民的诉权。应当出台司法解释，明确《行政复议法》三十条不适用于土地征收争议，防止地方政府曲解法律，同时扩大行政诉讼受案范围，规定补偿安置标准争议也能起诉，以确保司法救济作为权利救济生命线的作用。
　　（5）适应社会发展，提高征地补偿安置标准。征地补偿与安置待遇是土地征收争议的核心问题所在，因此制定科学的补偿方法，完善土地评估与房屋价值评估制度，确保被征地集体和农民参与土地增值收益分配，建立被征地农民社会保障制度尤为重要，可以实行先参保后征收政策。征地补偿制度完善了，争议自然减少。
　　（6）出台相关规定，明确被征地农民与政府发生争议时，也适用《土地管理法》第十六条，任何一方不得单独改变土地利用现状。
　　
　　设立土地征收争议仲裁委员会
　　
　　学习西方先进的经验，成立一个中立的社会组织来裁决土地争议是可行的，比如设立土地征收争议仲裁委员会。通过仲裁这种形式，可以使地方政府清晰地认识到征地过程中自身存在的问题，同时为和解及调解留下了空间，避免了司法裁决对行政机关的负面影响，可以起到很好的预防与缓冲作用。至于如何保证该组织的主体中立性与裁决客观性，可以进行如下几点设计：
　　首先，把它定位为对土地征收争议进行中立裁决的社会团体，不受行政机关或司法机关领导。其次，土地征收争议仲裁委员会办公及活动经费来源于土地争议仲裁基金，仲裁基金由每一宗土地出让金按一定比例（如万分之一）强制列支，专项储存，这解决了经费来源，可以保证财政独立。再次，土地征收争议仲裁委员会仲裁员可以由下列人员组成：法学家（经济法、行政法及民商法领域的专家为优）、经济学家、执业律师（从事土地房产领域的律师为优）、估价师、仲裁员（主要为民商事仲裁员）、法官，但不得聘用在职行政人员。另外，实行仲裁庭负责制，每个案件在立案之后由专家库中随机抽取三位组成仲裁庭，这样既保证了仲裁员的独立性，又保证了裁决的科学性。
　　此外，还可以进一步优化相关细节：（1）在设置地域方面，土地征收争议仲裁委员会可以按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立，不按行政区划层层设置，原则上在地级市设置，省、自治区及直辖市一级也可设置，它们各自处理辖区内达到一定标准或重大影响的土地征收争议案件；（2）在管辖方面，土地征收争议仲裁委员会可以实行异地仲裁制，案件受理实行省级区域内临近地区交叉轮换（所谓“省级区域内临近地区交叉轮换”，是指省级行政区域内临近的几个土地征收仲裁委员会之间不定期交叉受理土地争议仲裁案件。这种制度设计一定程度上增加了农民的救济成本，但日益发达的交通及通信，距离已经不成问题，同时土地征收争议对失地农民而言意义重大，为了维护自身权益，跨省上访都能坚持，何患几个小时路程）；（3）可以实行仲裁活动公示制度，每一个案件的仲裁裁决都在土地征收争议仲裁网上进行公示，以方便业内交流以及接受社会监督；（4）可以实行仲裁前置制度，土地征收争议必须先经过土地征收争议仲裁委员会的仲裁，方能提起行政诉讼；（5）在受案范围方面，可以囊括被征地农村集体组织或农民对征地不服的争议，土地所有权与使用权权属争议，征地补偿与安置补偿争议等与土地征收有关的一切争议。
　　
　　改革土地征收争议行政诉讼制度
　　
　　中国的行政诉讼制度因其独立性不够而亟待改革，如何摆脱行政力量的干预成为重点与难点，所以以受行政影响最大的土地征收争议案件为契机，推动整个行政诉讼制度之进步合情合理。综合看来，我国行政诉讼制度可以进行下列改革：
　　（1）提升审理级别。很多土地征收行政案件被告是地方政府的国土部门或房管部门，由县级人民法院审理审级较低，易受行政因素干预，所以可以规定所有土地征收争议行政诉讼案件均由中级人民法院管辖，并可以规定征地面积及争议金额高于一定标准、社会影响力较大的案件由高级人民法院审理。
　　（2）建立异地审理制度。在省级行政区内可以成立行政诉讼合作区，每个合作区内有几个相邻的中级人民法院，规定案件在这几个法院间实行不定期交叉轮换审理，减少行政羁绊。异地审理最大的困难是交通问题，而中国正迈入高速交通时代，高铁客运专线的蓬勃发展及高速公路网的完备使得距离与时间都不再是难题。
　　（3）扩大现有行政诉讼受案范围，将行政行为合理性审查纳入进来，特别是纳入征地补偿和安置补偿争议，降低立案标准，保证被征地农民的司法救济权利。土地征收争议案件当然由《土地征收征用及房屋拆迁法》的司法救济条款来规范最好，但当前没有这部法律，可由最高人民法院发布司法解释来推进改革历程。
　　
　　建立土地征收法律援助制度
　　
　　建立土地行政争议法律援助制度，或者设立法律援助资金，对达到一定救助条件的困难农民进行帮助，这样不仅可以缓解被征地农民救济困难，实际上也有助于将征地矛盾控制在司法程序之中，缓解社会矛盾。

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