中国是一个地少人多的国家，为了保证中国的粮食安全和经济安全，必须采取有效的措施严格地保护耕地，其中之一就是需要制定比较完善的土地征收审批制度。考察现实，我们无奈地发现，地方政府非法批地案件所涉及的土地面积占所有违法案件所涉及的土地面积的80%，主要是地方政府和涉及到地方政府的违法案件所涉及的土地面积占所有违法案件所涉及的土地面积的80%。［1］面对地方政府大量违法批地和占地的事实，我们需要冷静地反思我国当前的土地征收审批制度存在的缺陷，并予以完善。
一、分离农用地转用审批和土地征收审批 根据《土地管理法》第45条第3款规定，征收农用地的，应当依照《土地管理法》第
44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农民地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照《土地管理法》第45条第1款规定另行办理征地审批。根据以上规定，当建设单位使用农民集体所有的耕地时，在大多数的情形下，农用地转用审批和土地征收审批手续可以同时办理。
这两种审批同时办理的做法存在着缺陷。首先，从理论上看，这种做法忽视了农用地转用审批和土地征收审批之间的区别。农用地转用和土地征收审批的最后结果虽然相同，即导致农民集体所有的耕地被转让给建设单位用于非农业建设，但是，这两种审批的功能、宗旨和实施方式应当不同。农用地转用审批的功能是为了防止土地的所有人或使用人随意变更土地用途，从而危及到国家的粮食安全和经济安全，宗旨是为了保护整个社会的未来长远发展利益，在实施时，程序可以从宽、但在数量上要从严，可以不针对具体的个案实施动态控制；而土地征收审批的功能是为了防止
法律授权的组织或个人随意将农民使用的土地转变为建设用地，从而危及到被征地农民的生产和生活，宗旨是为了保护被征地农民的土地财产权和生存权，在实施时，程序应当从严、但在数量上可以从宽，必须针对具体的个案进行控制。正因为两者之间存在着差异，所以，西方国家一般将两种审批分开实施，审批的程序、条件和机关都各不相同。其次，从实践上看，这种做法的效率不高，没有达到预期的目的。国家将土地征收审批权上收到国务院和省级政府的手里的目的是为了有效地保护耕地。可是，当农用地转用指标不是按照某一个周期下达时，在农用地转用和土地征收审批同时办理的情形下，导致农用地转用指标的使用没有灵活性，结果是，当建设单位需要征收耕地时，工程所在地的县级政府就需要在当年下达的农用地转用指标范围内提出征收方案，向上申报，不能自主决定征收事项，从而不能满足地方政府快速发展经济的需要，一些地方政府为了快速发展经济，非法批地和占地，导致了耕地的大量减少。［2］另外，当建设单位需要用地时，需要从县级政府层层往上报，层层审批，行政效率低下，影响了建设单位的建设，从而影响了经济效率的提高。
为了平衡耕地保护和地方政府发展经济之间的利益冲突，需要将农用地转用和土地征收审批分开。在两者分开的思路下，农用地转用审批不针对具体的个案，审批的重点在于保证全国的耕地能够保证我国的粮食安全和经济安全，按照一个周期（例如，3年）下达农用地转用指标，在期末进行考核，看该地是否补充了同等数量和质量的被允许转用的耕地，保证了占补平衡。如果考核不合格，追究该地方政府的行政首长的责任。土地征收审批则针对具体的个案，发生一起，审批一起，审批的重点在于保证被征地农民的生产和生活能够得到保障，占用的耕地数量在下达的农用地转用指标之内。
为了减少审批环节，提高行政效率，2006年9月5日发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。根据该通知的规定，国土资源部于2007年1月22日发布了《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，具体地规定了落实措施。虽然该建设用地审批模式的改革减少了审批的环节和建设用地指标控制的僵化性，有利于行政效率的提高，增加了地方政府用地的灵活性和统筹性，但是，由于该改革依然没有将农用地转用和土地征收审批分开，所以，农用地转用和土地征收审批同时办理的做法所导致的缺陷依然存在。例如，2008年12月3日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国土资源部副部长鹿心社透露，国家土地总督察徐绍史部长根据全国第八次卫片检查的情况，最近约谈了9个城市政府的主要负责人，对该市的违法批地和占地的行为进行了面对面的批评。实践证明，建设用地审批模式还需要进一步改革。
二、下放土地征收审批权到县级政府 根据《土地管理法》第45条规定，当前的土地征收审批权集中在国务院和省级政府手
中，权力的具体划分是：在征收基本农田、超过35公顷的基本农田以外的耕地和超过70公顷的其他土地时，由国务院审批；反之，征收35公顷以下的基本农田以外的耕地和70公顷以下的其他土地时，由省级政府批准，并报国务院备案。根据《土地管理法》第21和44条规定，农用地转用审批权的具体划分是：省级政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施该规划而占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省级政府或其授权的设区的市、自治州人民政府审批；其他的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省级政府批准。通过比较，可以发现，当前的土地征收审批权比农用地转用审批权更加集中。一是拥有土地征收审批权的主体更少。拥有土地征收审批权的主体只有国务院和省级政府，而拥有农用地转用审批权的主体除了国务院和省级政府之外，还包括省级政府或其授权的设区的市、自治州人民政府。二是省级政府在土地征收审批权方面拥有的权限更小。在土地征收审批方面，明确地限定了省级政府可以审批的土地的数量，而在农用地转用方面没有明确的土地数量限制。
土地征收审批权比农用地转用审批权更加集中的规定存在着缺陷。首先，在理论上与土地征收审批权和农用地转用审批权本身的要求不符。根据上述，本来应当是，土地征收审批在数量上可以从宽，而农用地转用审批在数量上应当从严，可是，根据当前的规定，却是农用地转用审批在数量上从宽，而土地征收审批在数量上从严了。本来应当是通过控制农用地转用来控制土地征收，可是，根据当前的规定，却变成了通过控制土地征收来控制农用地转用了。其次，在实践上导致国家不能有效地协调发展经济和进行城镇建设与耕地保护之间的冲突。当前及未来的30多年内，我国处于大规模城镇化建设的阶段［3］，在该阶段，不可避免地需要占用大量的耕地，特别是一些城镇周围的耕地。我国的土地征收审批制度需要做到，既能保证发展所需要的土地，又能保证维护我国粮食安全和经济安全的耕地数量。遗憾的是，当前的土地征收审批制度不能有效地协调这个冲突。一是关注耕地保护有余，而满足建设用地需要不足。为了加强对耕地的保护，将土地征收的审批权集中在国务院和省级政府手中，为了加强对耕地中的基本农田的保护，更是将审批权集中在国务院的手中。这种规定，导致具体实施征地和供地的县级政府需要经过层层申报和审批才能获得建设所需要的土地，效率低下，不能满足市场经济条件下的注重经济效率的要求。二是保护耕地的刚性有余，而弹性不足。只要建设项目用地涉及到基本农田就需要上报国务院审批，如此规定，体现了国家加强基本农田保护的刚性，但是，该规定却缺乏弹性，特别是当一些建设项目只涉及到数量很少的必需的基本农田时，省级政府就需要上报国务院审批。
根据上述，为了提高土地征收的审批效率和地方政府用地的灵活性，国家在2006年调整了城市建设用地审批方式。该调整虽然在形式上没有根本改变《土地管理法》赋予国务院的土地征收审批权限［4］，原因在于各地仍然需要按年度将土地征收方案经省级政府汇总后上报国务院审批，但在实际上将《土地管理法》赋予国务院的土地征收审批权下放给了省级政府［5］，原因在于各地在国务院批准的范围内需要实施具体的征地工作时，需要经过省级政府审核。不过，该调整没有从根本上改变土地征收审批效率低下的问题，也还不能有效地协调发展经济和进行城镇建设与保护耕地之间的冲突。原因在于，具体负责征地工作的县级政府仍然需要上报省级政府审批，环节依然过多，地方政府依然缺少足够的用地自主权。
既要保护好耕地，又要调动地方的积极性，需要我们进一步改革土地征收审批制度，进一步下放土地征收审批权。在大力发展经济的背景下，占用现有的耕地用于建设，不可避免，所以，保护好耕地的重点不在于严格控制地方的征地行为，保护现有的耕地，而在于动态地保护我国耕地的总量和质量，保证地方政府征地后不危及我国的耕地总量和质量，从而影响我国的粮食安全和经济安全。当我们将征收审批权上收到国务院和省级政府，而不能有效地遏止地方政府的违法批地和占地行为时［6］，上收征收审批权不仅不能达到真正地保护耕地的目的，反而导致了地方政府的大量违法行为，败坏了政府形象。我们需要将仅仅只是事前严格控制县级政府征地行为的做法，调整为让县级地方政府在国务院下达的一定期限内的农用地转用指标范围内自主决定征地事项，同时实行严格的责任追究制，以确保地方政府在一定期限内补充相同数量和质量的被批准转用的耕地。这种做法，既可以让地方政府根据当地的实际需要，灵活地和快速地决定征地事项，从而可以调动地方的积极性，又可以保证被占用的耕地得到补充，从而可以真正地保护好耕地。
三、赋予拟被征地农民参与决定土地征收方案的权利 国土资源部2001年发布的《征用土地公告办法》第9和10条规定，在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内，被征地农村村民对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，可以向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出，土地行政主管部门应当研究被征地农民对征地补偿、安置方案的不同意见。对被征地农民要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关
法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农民的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。根据上述，可以得知，现有的规定赋予了被征地农民参与决定征地补偿、安置方案的
权利。
遗憾的是，现有的规定没有赋予拟被征地农民参与决定征收土地方案的
权利。也就是说，拟被征地农民对于自己耕种和使用的土地能否被征收，不能在征收审批机关作出决定之前发表意见，从而影响征收审批机关的决定，只能在征收审批机关决定征收土地后，就征地补偿、安置方案发表意见。很显然，对拟被征地农民而言，参与决定征收土地方案更有意义。如果拟被征地农民能够通过参与决定征收土地方案，避免征收审批机关作出同意征收土地的决定，就可以保证自己耕种和使用的土地而不被征收，自己的生产和生活就不会因征收而受到干扰。同样，对国家而言，赋予拟被征地农民参与决定征收土地方案也具有重要作用。通过赋予农民参与决定征收土地方案，就可以收到以
权利制约权力的作用，可以在权力制约权力之外另外加上一种限制，从而能够更有效地保护耕地。鉴于此，为了有效地保护耕地和农民的生产和生活，需要赋予拟被征地农民参与决定征收土地方案的
权利。
在国外，许多国家都赋予了拟被征收土地的
权利人参与土地征收审批的
权利。国外许多国家一般规定，申请征收土地的当事人需要事先公告准备征收土地的事实，告知拟被征收土地的
权利人可以在规定的期间向审批机关提出异议，要求进行听证。例如，英国规定，当申请征收土地的当事人不是主管大臣时，除了具备条件，可以采用书面审理的方式来裁决异议之外，如果不具备采用书面审理的方式的条件或审批机关决定不采用该方式的，可以在拟被征收土地所在地举行一个公开听证，或者给予每一个提出了异议的人在审批机关任命的工作人员面前陈述理由的机会。［7］加拿大联邦规定，提出异议的期限满了之后，如果负责审批的公共工程和政府服务部部长收到了一份异议，应当命令就该异议以及已经收到和可能会收到的其他异议进行公开听证。［8］这时，该部长可以立即请求总检察长任命一个在非公共服务部门工作的人为听证官员主持听证，总检察长应当立即任命一个适格的听证官员。［9］日本规定，在提出异议期限内，当有人依据国土
交通省的规定请求召开听证会时，负责审批的国土
交通主管大臣或都道府县知事必须召开听证会征求一般的意见。［10］
它山之石，可以攻玉。我们可以借鉴国外的规定，在将土地征收审批权下放到县级政府的情形下，赋予被征地农民参与决定土地征收方案的
权利，要求县级政府在作出征收土地决定之前，就征收事项进行公告，并规定一个合理的时间，允许被征地农民就征收事项提出异议，要求召开听证会。如果县级政府不召开听证会的，作出的决定无效。
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征地批后实施文本补偿安置方案等
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